编者按

　　10月19日，国务院法制办公室发布了《食品安全法实施条例（修订草案送审稿）》（以下简称送审稿），面向全社会公开征求意见。据统计，送审稿全文共35016字，与现行《食品安全法实施条例》8507字、64条相比，篇幅大幅度增加；比《食品安全法实施条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）增加了12104字，总条数增加了13条，虽然总体体例、结构没有大的改动，但内容修改变化较多，增加的内容基本围绕原有条目扩展。业内普遍认为，送审稿条理更加清晰，用词更加精准，表述更加规范，权利义务更加对等，实际操作性更强，较好地解答了新修订《食品安全法》中的“模糊地带”，比较接近立法初衷。

　　本报记者采访发现，基层监管人员对送审稿的关注点集中在监管体制、责任确定、具体执法等方面，而食品生产经营者的关注点则集中在企业责任落实、食品质量管理、检验检测标准等方面。因此，本版将分上、下两期对送审稿的亮点及业内的意见建议进行梳理，敬请关注。


　　 “统一权威”写入法规条文


　　国家行政学院副教授胡颖廉表示，相较于征求意见稿，送审稿变化的内容很多，主要是吸取了各方面尤其是基层监管部门的意见，并充分反映了全社会对食品安全工作的诉求，着重体现“四个最严”、“四有两责”、“治理现代化”等要求。而最大的亮点则是将“建立统一、权威的食品安全监督管理体制”写入条文。“‘完善统一权威的食品药品安全监管机构’最早在党的十八届三中全会上提出，后来中央领导在许多场合重申了这一要求。此次将其写入送审稿中，是用立法的形式将决策者的要求固定下来，具有重要意义。将来，食药监管、编制管理等部门在机构改革中都要严格遵循这一法定要求，地方政府同样不能违反要求，这就确保了食品安全监管能力在机构改革中得以强化。”胡颖廉说。

　　事实上，对基层监管工作来说，最大的难点莫过于体制问题。甘肃省庆阳市食品药品监管局监管人员徐进表示：“征求意见稿第四条提出‘完善食品安全体制机制’，如何完善？达到什么程度算完善？规定得模糊。而送审稿第四条则直接明确‘建立统一、权威的食品安全监督管理体制’，一旦立法，‘统一、权威’就不再是可以商量的事情。”与此同时，送审稿第五条还明确了乡镇人民政府、街道办事处的食品安全管理职责，支持乡镇食品药品派出机构的工作，给乡镇一级政府压上了食品安全的担子。

　　徐进表示，虽然“统一权威”已上升为立法层面的要求，但是法律条文中最好对“统一、权威的监管体制”作进一步解释和规定的表述。此外，乡镇和街道食药监管所的法律地位也应加以明确，应当将其规定为县级食药监管部门的派出机构，不得设置为乡镇下属事业单位。


　 　基层执法明确基本保障


　　对基层监管人员来说，最关心的是实际执法的可操作性，尤其是目前急需解决的经费、人员、车辆等问题。

　　徐进对记者表示：“食品监管职责划转之后，食品药品监管系统人员数量大幅度增加，食品抽检、日常监管、稽查办案等都需要大量经费支撑，执法办案也离不开车辆的支持，还有基层食品安全协管员、信息员的报酬长期得不到解决，这些问题严重困扰基层食品监管工作。”送审稿第五条第四款明确：“食品安全协管员或者信息员工作经费应当纳入县级人民政府财政预算。”第一百五十二条在经费保障项目列举中增加了“食品安全标准修订”经费和“食品安全监管执法车辆纳入特种用途车辆管理”的规定。“这样就使得食品监管能力建设更有底气和支撑，经费扯监管后腿的问题有望得到解决。”徐进说。

　　对于这一点，湖南省永州市食品药品监管局办公室主任吴军民深表赞同。他认为，除了经费、人员和车辆的保障外，送审稿第一百六十一条规定：“食品药品监督管理部门的派出机构可以以自己名义对本行政区域内的食品生产经营者开展监督检查、行政指导等工作。”这就明确了基层派出机构的法律地位及工作职责，使基层监管人员可以“名正言顺”地开展行政执法工作。

　　徐进建议，基层监管所和县级食品稽查机构的性质和人员身份也应加以明确，以便解决行政执法占事业编制，导致工作人员职务晋升和工资待遇受影响的问题，从而调动执法人员的积极性。


　　 违法处罚更加“有法可依”


　　胡颖廉认为，对基层监管人员而言，送审稿解决的最大难题在于明确了食品安全违法行为处罚标准，使之更加符合实际。

　　吴军民表示，基层行政执法部门经常为食品安全监管执法中食品的违法所得、货值金额的计算争论不休。“特别是在基层县，尤其是‘三合一’的监管部门，原质量技术监督管理和工商行政管理部门都是按净利润来计算的，而食品药品监管部门则是按销售的货值金额来计算。送审稿明确了食品安全违法行为中食品的违法所得、货值金额的计算方法，这样就解除了基层行政执法人员的困惑。”吴军民说。

　　徐进表示，新修订《食品安全法》实施之后，罚没款的金额大幅度提升，但执法的手段并没有发生大的变化，形成了执法检查力度不够、规范化措施跟不上去、稽查办案执行难的困境，这就要求各级监管部门必须加强规范化管理措施的落实，通过日常监管缩小违法者的范围，依法严厉制裁那些严重违法者。对此，送审稿第一百三十五条将建立专职食品安全检查员队伍扩大到了各级监管部门；第一百三十八条增加了食药监等有关部门在案件查处中，需要查询食品生产经营者银行账户的“相关金融机构应当予以协助”的规定；第一百六十一条规定：“没收违法所得、没收非法财物、罚款的具体限额由省级食品药品监督管理部门确定。”“这些规定将大大方便案件的查办，必将为充分发挥基层监管机构的职能起到巨大作用。”徐进说。

　　广东省珠海市斗门区食品药品监管局稽查股股长唐金华建议对新修订《食品安全法》第一百三十六条进行补充规定。该条规定依法没收不符合食品安全标准的食品，但由于食品是快速消费品，在执法实践中基本没办法没收违法产品。因此，他建议除没收违法经营食品外，还应没收所经营食品的违法所得。

(责任编辑：)