本届论坛从今年6月开始征集论文，短短4个多月时间，共收到近百篇投稿。论坛组委会筛选出符合论坛主题，反映食品药品监管时代方向的有效论文五十余篇，从中评选出一等奖3名、二等奖6名、三等奖9名。图为中国工程院院士、北京工商大学校长孙宝国（右二）、全国博士后管理委员会办公室副主任刘连军（左三）等专家为二等奖作者颁奖。


　　近日，由国家食品药品监督管理总局人事司与全国博士后管委会办公室共同主办，国家食品药品监管总局高级研修学院承办的“第二届全国食品药品安全与监管博士后论坛”在京举行。百余位专家学者、博士后科研人员以及业界代表齐聚一堂，围绕“食品药品安全治理创新与发展”这一主题，共同思考、研究、交流食品药品安全政策理论，为食品药品监管献策。


　　社会共治面临复杂性挑战


　　长期以来，我国实行的是以政府职能部门监督为主，食品品类监督为辅的食品（卫生）安全监督一元治理结构。2013年，“构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与和法治保障的食品安全社会共治格局”的思路首次被正式提出，2015年实施的新修订《食品安全法》正式确立了食品安全社会共治的理念和原则。

　　“重视社会多元主体的力量，政府与媒体、行业协会、相关机构、社会组织、积极公民的合作成为一种新的治理形态。”首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授刘智勇表示，食品安全社会共治的理念和原则的提出是面对政府单一主体治理困境和监管的碎片化，在食品安全领域因应社会变化以解决现实难题而产生的管理理念和制度的新变化，是一种制度创新。但由于治理对象的复杂性、参与主体的多样性、主体关系和治理过程的复杂性，加之各种外在和内在环境的变化影响，使得社会共治的问题非常复杂。

　　他进一步解释说，食品安全的内涵非常丰富，概念边界具有模糊和不确定性；在治理主体方面，由于是“社会多元主体”，存在各种各样的利益相关者，治理主体之间也存在复杂的关系。如社会系统中强大的行业组织可能因私利成为共治体系中良性互动的障碍；消费者中的职业打假人可能成为共治秩序中的不和谐因素；信息壁垒可能阻滞良性互动的形成……治理主体之间的复杂关系使得共治的过程极为复杂。

　　刘智勇认为，多元主体的共同参与不是简单的力量相加，只有多元主体优势互补、良性互动，发挥出协同增效的效果，才真正有利于共治目标的实现。在这一过程中，多元共治的动力如何激发？利益如何共享，风险如何分担？激励机制、权益保护机制、冲突解决机制、利益补偿机制、协调沟通机制如何建立？良性互动如何实现？这些问题不仅需要深入的理论探讨，也需要不断的实践总结。

　　“承担着多元治理重任的政府部门，作为战略设计者和制度安排者，其推动作用与能力建设在当下的中国不可或缺。”他认为，政府部门不但要认真研究共治的机理，把握其发生发展的各个环节、成功失败的规律，从法律层面、制度层面、治理过程和治理行为层面进行精耕细作，采取相应的保障机制、补偿机制和应对措施，避免概念化、口号化；也要根据我国实际，在公民社会不发达和市场机制不健全，农业和食品产业化、规模化、集约化程度不高的特定阶段，不断推进制度创新和具体政策措施的完善，探索一条可行、适用的共治之路。


　　地方立法应重视回应性监管


　　国家层面的立法修订必然会引发地方立法的联动。大连医科大学人文与社会科学学院副教授荣振华指出，具有立法权的省、自治区、市，都会面临近些年法律的修订、政策的变革以及民众利益需求不断扩张等方面的挑战。食品安全监管的地方立法不能头痛医头、脚痛医脚地盲目应战，而应在某种立法理念的引导下，深挖地方食品行业的特色，进行有针对性的立法，进而以立法引导地方食品经济良性发展。“应将回应性监管理论创造性地融入地方立法中。”

　　回应性监管理论的核心是将管制权在政府与非政府机构之间进行再分配，强调同等回应、劝服优先、惩罚为盾、手段多元。荣振华指出，在《立法法》修订后，特色化且不与上位法重复规定成为地方立法的要求，但食品安全监管地方立法却仍处于“上位法描红”的状态。以食品“三小”地方立法为例，某些省份出台的条例中很大比重是在规范政府行政执法权限，并没有地方化的特色规定，预防为主更是无从细化。“这些地方法规没有突破以往立法途径而缺乏创新，存在贪大求全心理，存在‘自制条文不够，上位法来凑’的情况，没有突出地方食品安全监管特色。”

　　荣振华指出，回应性监管理论可促使地方立法始终处于动态发展中，对相关制度进行有效拓补。如在地方立法中，注重第三方中立机构的培植与交流，同时也在监管过程中因说服、激励和惩罚而了解被监管者对立法的需求；对守法的被监管者进行激励，增加积极守法群体的数量，促进制度观望者自我管制，通过制度优势施展手段抵消其他方面带来的消极影响等。

　　此外，回应性监管理论衍生出的分支理论，包括网络型治理、结点治理、基于优势的管制理论和后设管制理论等，都有利于公共政策向地方立法转换。按照横向配置监管权理论，一些地方政府正在尝试将部分权利分权给非政府组织，将食品安全行业标准、部分检验权限赋权于食品协会。回应性监管理论还可促进民众私权意识转化为参与监管的行动。


　 　食安治理应兼顾效率与公平


　　食品安全问题具有“外部性”，即生产经营者制售不安全食品的损失由别人（消费者和社会）承担，这种损失没有通过价格机制予以反映和协调，对于生产经营者而言是一种外部成本。北京农学院文法学院副教授龚刚强提出，“外部性”是市场机制失灵的表现，必须运用税收或法律责任等政府强制手段，把这种外部成本转化为生产经营者自己的损失，即外部成本内部化。无论是市场治理机制还是政府治理机制，目的都在于解决“外部性”。

　　他进一步解释说，从社会资源配置角度看制售不安全食品有两种情况：一种是生产经营者的获利高于消费者和社会的损失，这种情况符合社会财富最大化，不需要法律干预，法律干预也未必能阻止生产经营者的行为；另一种情况是生产经营者的获利不高于消费者和社会的损失，此时就必须采取有针对性的法律干预，其核心思路是将外部成本充分内部化以及降低交易成本。具体的措施包括：通过食品安全信息公开，降低消费者的信息成本，使消费者回避该产品；在民事责任中增加“惩罚性赔偿”，克服索赔成本的阻碍；通过集团诉讼降低索赔成本；追究行政责任和刑事责任等。

　　符合食品安全标准的食品安全风险问题属于第一种情况，虽然有不安全因素，但对消费者健康影响较小，法律对此采取“容忍”态度；而不符合食品安全标准的食品风险问题，法律必然是要禁止的。“食品安全标准是食品安全法治的核心，对风险的认识和管理有食品生产经营者、消费者和政府的区分，三者相互独立又相互影响，并最终在食品安全标准上形成共识。”龚刚强表示，这要求一方面保证食品安全标准制定的科学性、民主性；另一方面加强行政监管部门的日常抽检，监督落实食品安全标准。

　　“然而，不管是第一还是第二种情况，不管是否符合食品安全标准，基于公平的角度，法律对任何食品安全风险都应该‘零容忍’，并使生产经营者赔偿消费者损失。这时就需要确保食品信息公开，满足消费者的知情权和选择权。此外，应注重民事诉讼，加强社会监督的力量。”龚刚强强调。(本报记者 陆悦）

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